【走歪的政经正道  系列4·完 】

简单定义，国有企业或官联公司就是动用国家资源，即国民税务资金、管理和经营的公司，政府在一家公司里，拥有重要职位和决策权，包括董事和管理层的人事安排。更进一步诠释，即国民共用的商业机构。

官联公司的本质在于公共性，主要角色与功能是维持公司永续经营不亏损，政府通过掌控官联公司，配合政府贯彻和推行政策，调节经济市场，最终达到社会资源重新分配，缩小贫富差距，支撑及平衡市场，避免国家经济被私营垄断及操控的危机。

我国的国有企业主要有两大类型——官联公司（Government-Linked Companies，GLC）及官联投资公司（Government-Linked Investment Companies，GLIC），涉及领域涵盖银行、能源、房地产、建筑、医疗、种植、电讯和媒体等等，撑起大马股市半边天，也密切关系着小市民日常的衣食住行。

官联投资公司主要有7家，即财政部长机构（MoF Inc.）、国库控股（Khazanah）、雇员公积金局（KWSP）、朝圣基金局（LTH）、武装部队基金局（LTAT）、公务员退休基金局（KWAP）以及国民投资公司（PNB）。

这些官联投资公司旗下控制着71家官联公司，另有148家政府拥有权较少的上市公司，还有将近7万家附属公司，其中许多已是交易板上的大企业，市值数以千亿令吉，占据马股总市值约42%！

在2017年的50大上市公司里，官联企业就占了将近一半，更甚者，在前10位的排名里，有8家是官联公司或其臂膀，包括马银行、国能、亚通、联昌及国油化学等等。

马新越采国企制            

快速达致工业化

马来亚大学经济与行政系教授艾蒙特雷斯古密兹博士在研究中指出，东亚和东南亚国家经济迅速崛起的核心特征，就是政府广泛介入经济，以推动和达到高度工业化发展。马来西亚、新加坡和越南是最积极采用国有企业制策略，以迅速达到工业化目标的国家。

他说，早在1950年代，官联公司法定机构和公共企业已是国家经济蓝图的一部分；1960年代公共企业急速增长；1974年公共企业已达82家，其中67家是在1965年之后设立。

公共企业经由中央政府和州政府，在经济领域扮演发展角色，提升乡区和区域发展，增加农业生产力。这些隶属中央和州政府的公共企业，即为后来的“官联公司”。

重新及公平分配财富

报告指出，政府通过国有企业介入经济的初衷，主要有两大目的——重新及公平分配财富，以及栽培将推动工业化的本土企业。

“政府介入经济意味着设立公共企业，扮演土著受托人的角色，尤其是贫穷群体。政府通过公共企业注入资金收购企业，而外资企业是主要收购目标。”

政府真正高度介入经济是在1969年之后，即于1970年进一步推行“新经济政策”。作为“新经济政策”重构社会和经济的重要工具，这些国家级发展机构的主要使命是扶持土著参与商业和工业领域、刺激投资、消除贫穷，以便政府能在经济决策上扮演主导角色。

1986年经济严重衰退期，政府开始推行所谓的“自由化”，产生了后来大量的私营化官联公司，继而成为政府培养拥有商业财团的土著企业家机制。至1997年，时任首相的敦马哈迪医生已达到土著商业及工业社群的目标。

这些土著商业集团在1997年亚洲金融危机时崩溃，陷入债务困境，政府必须重新国有化这些私营公司，重新塑造和整顿拥有大量私营化的公共领域，将政治人物撤出董事局，合并及采用私人领域的专业人士担任执行员。

不过，这样的“专业重组”仅限于几家上市官联企业。再者，这些具有专业资格的管理层执行人员，绝大多数非公务员出身，也未接受私人领域标杆的报酬，却默许身兼财政部长职的首相为官联公司的最高决策人。

国有企业主要有两大类型

●官联公司（Government-Linked Companies，GLC）

●官联投资公司（Government-Linked Investment Companies，GLIC）

■涉及领域涵盖银行、能源、房地产、建筑、医疗、种植、电讯和媒体等等，撑起马股市半边天，也密切关系着小市民日常的衣食住行

官联投资公司主要有7家：

财政部长机构（MoF Inc.）、国库控股（Khazanah）

雇员公积金局（KWSP）、朝圣基金局（LTH）

武装部队基金局（LTAT）、公务员退休基金局（KWAP）

国民投资公司（PNB）

四大宝号拥官企所有权

报告概述政府通过官联公司介入经济的各种形式，说明中央政府各部门如何掌控渗入各个经济领域的上市及非上市官联公司。

报告依据内阁部门属下官联公司的数目分成三类——没有任何机构掌控官联公司的部门、拥有少数机构监督官联公司的部门，以及部门管辖权之下有为数众多的官联公司。

我国官联企业所有权主要隶属“四大宝号”（The Big Four）——首相署、财政部、乡村和区域发展部、科学、工艺及创新部。

这4个部门也是官联机构的最高层。比起其他部门在官联公司里不同程度的存在，“四大宝号”在马来西亚最突出的大企业里拥有直接利益。

这些企业包括以社会经济为基础的机构，比如并入及重新分配土地给贫穷该群体的联邦土地发展局（FELDA）、培训土著进入经济领域的人民信托局（MARA）以及资金充足的国家石油公司（PETRONAS），而这3家最大、最主要、拥有无数官联公司的国营控股公司，都隶属首相署的范围，亦即首相是掌控人、决策者。

首相署和财政部“雇用”官联投资公司和法定机构掌控官联公司；乡村和区域发展部局部利用法定机构掌控官联公司；科学、工艺及革新部则是拥有官联公司的直接掌控权，作为贯彻政策及达到目标的机构。

7部门无官联机构

另外14个部门拥有较少官联机构，包括国际贸易及工业部和国防部；7个没有官联机构的部门则是妇女、家庭及社会发展部、外交部、青年及体育部、房屋及地方政府部、自然资源及环境部（现为能源、工艺、科学、气候转变与环境部 ）、卫生部及高等教育部（现统一为教育部）。

中央政府以下的13个州政府，虽然大多数的投资臂膀隶属州务大臣或首长管辖权，但各州仍有不同数目的官联公司，均由不同的机构掌控，最主要的是以发展为基础的州经济发展企业（SEDCs），还有通过官联公司将经济权“过渡”到政治领袖管辖权的州首长机构（CMI）或州务大臣机构（MBI）。

四大宝号首相署

●首相是最高管理层和决策人，拥有直接管控权，比如可直接介入国家股份公司（Equinas）的股权分配。

●通过不同机构执行不同功能，比如通过依斯干达特区发展局（IRDA）推动柔佛州的工业化、乡村发展和消除贫穷（通过FELDA）、宗教（通过朝圣基金LTH扶助贫穷回教徒）和资源掌控及发展（通过国油公司）等事务决策

财政部

●最大的官联机构部门，财政部长拥有极大且直接的掌管权力，包括储备基金和股份投资（PNB及EPF）、部门发展（Khazanah，国库控股）和中小企业基金（通过DFIs）

●有5家主要官联投资公司，包括拥有其他官联机构（比如吉隆坡国际机场有限公司、登嘉楼柏华惹私人有限公司、国民资产有限公司、金融发展机构如国家银行、农业银行、进出口银行、中小企银行等）的财政部长机构

乡村和区域发展部（现为乡区发展部）

●通过各部门和官联机构，掌控消除贫穷及乡区工业发展的经济活动大部分法定机构设立于1960年代

科学、工艺及革新部（现为能源、工艺、科学、气候变迁及环境部）

●属下官联公司促进或推动中小型工艺企业的发展

●唯一没利用任何机构掌控官联公司的部门，原因在于多数官联公司为财政部长机构所有，而这些公司主要投资在工艺领域。更贴切来说，是两个部门共同掌控的官联公司

国有经济全球免不了

官营企业或国有经济存在于全世界的经济和先进大国，并且必须保留一定的比例，不只是发展中国家，欧盟等西方国家也不例外，只是市场所占分额多寡和增减发展情况有所不同。

根据1980年代中期的统计，西方国家的国有经济占比，英国为10%、法国18%、德国11%、美国偏低，国有企业中的就业人数仅占全国总就业人口的1.5%；瑞典的国有经济占比在欧洲国家最高，一度达到50%！

1990年代中期，法国的国有企业数目曾经达到2268家，产值仍占国内生产总值的18%，投资额占国家总投资27.5%；意大利全过的100家最大工业公司的增值中，国家参与制业占50%！

私有化减少国企比重

上述工业化国家在1980年代至1990年代实行大规模的私有化之后，国有企业占比与新兴国家相比明显小了很多，但在少数工业化经济体重仍保持重要地位，尤其是在网络型产业（能源、电讯和交通）和银行业，包括挪威、法国、爱尔兰、希腊和芬兰。

至今，美国基础设施、公共企业及科学技术研究等领域的国有比重偏高，邮政、电供、铁路运输有25%属国家所有权；东南亚的新加坡在资本市场上市的政府控股或拥有股份的公司市值，占总市值比重高达46%！

在欧洲，法国的国家直接或间接控制的企业最高达4300家，国有工业企业营业额占总额的40%；德国至今也仍保留15%的国有经济份额。

【结语】

公司营利最大化        

牺牲多数人利益

官联公司的结构和问题错综复杂，深入盘根，更是一潭难以在短期内看透的深水，要完全了解和厘清，并非易事。

但是，必须了解和关注的是，政治干预经济政策攸关国家经济兴衰，其大原则是经济平权、消除贫富悬殊，而非乖离初衷，沦为一小撮人的私人公司，将国家资源私有化，剥削国民利益。

回到国有企业的本质看问题——官联公司的角色是为多数人或小撮人？上市的官联公司应该优先向股东负责，还是向人民负责？如此一来，就能理解我国的介入情况是否乖离政策原则。

人民对美好数据无感

有关新经济政策和官联公司的相关研究评析“政府迷失方向，角色错乱”，以业绩和营利为唯一目的，不惜牺牲大多数国民的利益，将公司营利最大化，也因此政府宣布的美好经济数据，让多数市民无感。

通过官联公司合法介入经济及带动改革，以达到政府的经济及社会目标，引来越来越多的批评，不仅仅是和官联公司相关的各类丑闻，也与政府扩大干预范围和深度有关。

另一塑造官联公司与私人企业发展模式的因素是，在实施及维持政府长期性的平权政策上有一共同点，即“重新分配”议程，涉及将财富转移给土著。但是，平权政策必须随着情况和需求的改变而调整，否则天秤倾向一边，平权变不平衡，问题也就不断衍生。

凡事不过度就没问题

无论如何，有关研究评析和点出官联投资公司和官联公司的弊端，并非主张政府全面退出企业和经济市场，政府在一些领域适度的介入和参与还是必要的。

诚如艾蒙特雷斯所强调，政治介入经济不是问题，关键在于执行和监督，执行不能过度，也必须受到监督。政府监督市场，民间监督政府，凡事讲求的是个“度”，任何人任何事一旦过了度，好制度就变成了问题制度。

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特约报道：陈绛雪