自冠病疫情爆发以来，发展中世界的公共部门债务脆弱性与日俱增。

而利率上调和有限的国际资本市场进入渠道只会加剧这一问题——就连那些有偿付能力的国家，如今也在努力应对流动性挑战。

此外，国际货币基金（IMF）预测未来几年发展中国家的债务水平，仍将高于2019年。很显然许多中低收入国家就算不存在违约风险，也还是会继续面临债务压力。

然而，这一危机的严重性却并未反映在全球合作议程中。例如去年在新德里举行的二十国集团峰会，提出了关于发展融资的几项重要方案，但在解决中低收入国家过度负债问题方面却进展甚微。

最关键的是，世界仍然缺乏一个全面债务重组机制，来解决这一普遍且反复出现的问题。

现行最古老的债务重组机制——巴黎俱乐部——只涉及其22个成员（主要是经合组织国家）所涉及的主权债务。

有时多边贷款机构和外国政府，会对主权债务危机采取临时应对措施。

例如1980年代拉美危机后实施的由美国支持的布雷迪计划帮助一些国家减少了债务，并促进了发展中国家主权债券市场的发展。

国际货币基金和世界银行于1996 年发起的《重债穷国倡议》，为低收入国家提供了急需的舒缓措施；2005 年的《多边债务减免倡议》对此进行了补充，将符合条件国家欠多边债权人的债务一笔勾销。

其他应对措施旨在改善重组进程。1994年墨西哥危机后，经合组织10国集团建议在债券合同中引入“集体行动条款”，使特定多数的债券持有人，能够在必要时修改条款和条件。

此外，2013年希腊债务危机爆发后，欧盟授权在其成员国的债券合同中，纳入“集体行动条款”的汇总条款，为多个事项的联合重新谈判提供了便利。

债权人阻挠进程

但尽管进行了这些改革，债权人仍然可以构建多数来阻挠进程，这部分原因是新兴国家和发展中国家发行的约一半主权债券，都缺少扩大后的“集体行动条款”，另一部分则是债券协议和其他债务合同之间的不兼容性。

国际货币基金曾试图在2001-2003年，建立一个主权债务重组的制度框架，但最终未能如愿。这一拟议的机制，本可以通过快速、有序和可预测的过程对不可持续的外债进行重组，同时保护债权人的权利。

此外，该机制的监督机构将独立于国际货币基金的执行董事会和理事会。最终美国拒绝了这一倡议，一些发展中国家（尤其是巴西和墨西哥）也表示反对，因为它们担心该机制会限制自身进入资本市场。

当公共债务水平在疫情期间大幅飙升时，二十国集团和巴黎俱乐部为低收入国家制定了《暂停偿债倡议》，在2020年5月至2021年12月间，73个符合条件的国家中有48个国家停止偿债。

需永久解决方案

随后在2020年底，上述两个组织又批准了《债务处理共同框架》以协调并为符合《暂停偿债倡议》的国家提供债务减免。

但到目前为止，只有三个国家——加纳、赞比亚和乍得，根据该框架达成了协议，另外只有一个国家，埃塞俄比亚——提交了申请。据报道其他几个潜在受益国都不敢参与的原因，是担心信用评级被下调。

忧信用评级下调

这显然需要一个永久性的解决方案：一个主权债务重组的制度性机制，最好是在联合国的支持下。国际货币基金也可以容纳这样一个机制，但前提是争端解决机构必须如2003年所提议的那样保持独立于其执行董事会和理事会。重新谈判框架应具备一个由自愿重新谈判、调解和仲裁组成的三个阶段进程，且每个阶段都有固定的期限。

但即使达成一致，一个法定机制也需要进行漫长而复杂的谈判，因此，一个专门工具是必不可少的补充。

为此，联合国和其他实体提出了修订后的《共同框架》，该框架应为重组设定明确且较短的时间框架，在谈判期间暂停债务支付，制定明确的程序和规则，保证私人债权人的参与，并将参与资格扩大到中等收入国家。

为确保重组后的稳定性，所有协议不仅都应包含修订后的到期日和利率，还要在必要时削减债务。

而正如我之前所建议的那样，替代方案可以是一个由国际货币基金、世界银行或地区多边开发银行支持的机制。除了提供重新谈判框架外，主持机构还能促进融资，解决相关国家的宏观经济失衡问题并支持重组进程。如果发行新债券，则应附加一项类似布雷迪债券的担保条款。

还有一个问题是，是否应该将欠多边开发银行和国际货币基金组织的债务纳入重组进程，就像2005年对低收入国家所做的那样。

应成首要讨论事项

鉴于那些重债低收入国家，特别是撒哈拉以南非洲国家的所欠债务中有很大比例来自这些机构，因此可能有必要将其涵盖在内。如果这样做的话就必须确保有稳定的发展援助流入来弥补这两类机构的损失。

此外，由于新的官方贷款人（尤其是中国）的出现以及与债券不同的各种债务合同（包括对私人投资者的担保）的兴起，传统的官方债权人与私人债权人之间的区分变得更加复杂。未来的“汇总”必须包括所有债务。

因此，需要建立一个涵盖私人和官方债权人所有债务的全球债务登记册，以确保公平的债权人待遇并提高透明度。

最后，为缓解未来的债务危机，世界银行和其他机构都建议，广泛采用根据经济状况或大宗商品价格来调整收益的国家状况变动型债券。这将在经济衰退时减轻主权资产负债表的压力。

如果国际社会不将这一问题置于其议程的中心位置，那些过度负债的发展中国家，将永远无法获得所需的减免。

债务重组应成为今年里约热内卢二十国集团首脑会议和2025年在西班牙举行的第四次发展筹资问题国际会议的首要政策优先事项。

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