【佐摩专栏】公共私人界伙伴关系的失败

在1980年代私营化和外包服务的失败和滥用后,国家和政府的角色获得重新评价。私营化的早期提倡者后退了一步,却前进了两步,而未推进公共私人界伙伴关系(PPPs)。

政府担保长期合同



PPPs本质上是政府担保的长期合同,让私人界建设(和有时经营)传统上由国家提供的主要基础设施项目或服务,例如医院、学校、公路、铁路、水、卫生和能源。

经济合作与发展组织(OECD)相关的许多政府和一些多边发展银行(尤其是世界银行)推进了PPPs,作为达成发展(包括“永续发展目标”(SDGs))所需融资缺口的解决方案。

1990年代末以来,在从保健和教育到交通和基础设施的许多领域,许多国家采纳了PPPs,成果不一。那在发展中国家较不常见,但在快速变化中,许多亚洲、拉丁美洲和非洲国家如今已引入赋能立法和启动PPP项目。

要为大型基础设施项目融资,PPPs如今是越来越受欢迎的方式,不过水坝、高速公路、大园丘、管线和能源或交通基础设施可能破坏栖息地、迁移社群和摧毁自然资源。一般上,社会和环境立法被弱化或局限,以便为PPPs吸引投资者。

还有为数越来越多的“肮脏”能源PPPs,摧毁了环境、破坏了渐进的环保努力,并加重气候变化。PPPs也导致强制迁移、镇压和其他对当地社群、原住民、被迁移农民和劳工等人的滥权。



私人界多于公共领域

尽管如此,PPPs的经验大多(虽非全部)是负面的,而且很少PPPs交付了有公共利益的成果。有一些基础设施PPPs被认为是成功的,主要归因于融资安排。一般上,医院和学校的PPPs表现比基础设施差很多。

一个差劣的PPPs项目,可以有优良的融资安排,是因为有优惠的利率。无论如何,全世界的私人融资仍占了基础设施融资的一小份额。不过,优良的融资安排不会让一个差劣的PPPs项目有任何改善。

PPPs一般上牵涉公共融资,让发展中国家吸引(经常来自海外)有影响力的私人公司投标。外国政府要支持大型企业在海外(尤其是发展中国家)投标PPPs合同,“混合融资”(出口融资和新假定的援助安排)成了一种方式。难以置信的是,这种安排愈发被看作是海外发展援助,作为北南、南南或三角发展合作。

就像私营化,PPPs经常增加用户的收费。PPPs合同经常以其他方式(东道主政府慷慨奖励和其他优惠)破坏公共利益,经常妥协或破坏国家监管公共利益的义务。PPPs可以限制政府制定新立法和其他政策(例如加强环境或社会监管)的能力,可能对公共利益有负面影响或限制。

PPPs破坏国家主权

PPPs合同一般上很复杂。谈判受到商业保密性的影响,让公民社会和国会议员很难为公共和国家利益提供制衡。这种有限的透明度显著地增加了贪腐的可能性,并破坏了民主问责制。

要达成效率增益,和承认PPPs相关或有负债的长期财务意义,建立所需的环境是很重要的。把公共债务转移到政府担保债务,不能真正地减少政府债务责任,反而模糊了问责制,因为它是在预算以外进行,不再受国会(更妄论公众)监督。

因此,PPPs较大可能被滥用,因为它们一般上“不列入资产负债表”,因此不以政府债务的形式出现,制造了“快钱”或信贷的幻象。与所宣称的相反,PPPs一般上对牵涉的政府的风险大于私人公司,因为如果事情出错,政府可能需要介入,承担成本和责任。

PPPs也破坏民主和国家主权,因为这种合同倾向于透明和受不负责任的国际裁决(而不是国家或国际法庭)影响,以便遵守投资者与国家争端解决(ISDS)承诺。例如,在世界银行提议的PPPs合同下,国家政府甚至可能为工人罢工的损失而承担责任。

政府收购有效率低成本

当然,一个替代方案是政府或公共收购。在许多情况下,PPPs成了最昂贵的融资选项,而且成本效率远低于透明的竞争性政府收购。比起在公开竞争基础上的政府收购,或以政府借贷直接为项目融资,政府长期付出的成本显著更多。

一般上,尽管有政府补贴的信贷,PPPs远比政府收购更昂贵。不过,如果能胜任的政府良好地工作,政府收购是可以有效率和低成本的。

有能胜任的政府和可问责的顾问,有效率的政府收购一般证明成本效率远高于PPPs替代方案。因此,确立通过PPPs可达成有意义获利的时机和原因,以及不可能获利的时机,是很重要的。

(佐摩为政府顾问理事会成员之一。)

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