今年1月，中国政府预测2022年经济将增长5.5%，那时候的经济正在经历自疫情而放缓之后的强劲反弹。

但不幸的是，到了二季度，新冠病毒的奥秘克隆（Omicron）变体迅速蔓延，这迫使中国政府对经济最活跃的几个超大城市实施了紧急管控措施，这些城市包括了北京、广州、上海和深圳。

尤其是，长达两个月的上海封城使得整个长三角地区被封闭在全球经济之外，这对中国经济增长造成了灾难性的打击。这次封城也对企业家和投资者的信心造成冲击。

即便他们对中国经济的长期前景仍抱有信心，但太多的国内外企业家和投资者对于在中国做生意变得比以往更加谨慎，至少在短期如此。即使在经济恢复之后——经济在距离上海解封四个月之后仍未恢复至之前的水平——这种转变的影响还会持续相当时间。

现在看起来，自3月以来中国经济经历的遭遇似乎并非不可避免。事实是，地方的政策创新曾帮助上海在2022年3月封控之前的两年内将疫情对经济的影响降到了最低，尽管这种创新只局限在极其有限的范围内。

有鉴于此，我们有理由考虑这种政策创新在减轻疫情防控措施对商业和投资环境造成的损害方面可以发挥的作用。

地方层面的政策创新与国家层面的疫情防控政策的框架并不见得冲突；相反，不因地制宜地调整政策去符合当地的条件，反而会削弱国家政策的实施效果。

缺乏政策创新成本高

然而，到目前为止，大多数地方政府在执行疫情相关政策方面缺乏创新性的方法。在多数情况下，地方政府执行防控疫情政策的力度远超中央的要求。这是因为地方官员担心疫情防控失败的后果，其中可能包括被免职。

让政府官员为自己的决策承担责任当然是有充分理由的，并且中国早有这样的制度。然而，中国的“问责制”的重点近来已转向惩罚“做错事”一边，而不是激励官员“去做正确的事”。

由于中央对地方政府的指令已扩大至包括管理金融风险和减少污染在内的关键性任务，这种重点的转变显然得到了强化。当遭遇新冠疫情冲击时，这种转变有助于确保各级地方政府高度响应上级的应对政策。

但是，地方政府缺乏政策创新的意愿会带来巨大的经济成本。中国近期封控措施的最重要的影响就是对这些成本的一个写照。

在意识到疫情防控政策带来的巨大经济成本之后，自今年4月以来，中央政府出台了一系列的政策，旨在缓解受疫情冲击的中小微企业的财务困难，并努力恢复重点行业的供给，包括汽车、电子和运输行业等。

但是，即便中央政府一再警示，地方政府仍然在执行严格的流动性管控政策，这势必阻碍对整个经济复苏至关重要的跨域经济活动。地方官员宁可牺牲短期的经济表现，也不愿意拿自己的职位冒险。

这种情况跟过去有明显的不同。自1978年邓小平开启 "改革开放 "议程以来，中国通常会努力在问责制和地方政策创新之间取得动态平衡，从而使两者的利益最大化，成本最小化。

长期以来，地方政府一直是中国政策创新的主要来源。虽然中央政府制定了主要的政策蓝图，但地方政府则受到鼓励和激励进行政策的创新、试验和调整。

反映激励机制变化

由于地方政府有权根据自身情况调整政策和项目，政策冲击的可能性就会大大降低。

这会抵消中国正式制度的缺陷，并通过提供产权保护、市场准入和建立良好的商业基础设施，缓解私营部门对制度不可靠的担忧，从而有助于刺激经济底层的活力。因此，地方层面的政策创新在推动中国 “经济奇迹 ”方面发挥了不可或缺的作用。

不过，近年来，这种地方层面的创新似乎已变得稀少。部分原因是地方官员担心政策创新的政治后果，并且中央政府反腐力度的加大进一步加剧了他们的焦虑。

但考虑到中国有可能在试着矫正过去的分权体制，地方政府行为的改变也可能反映了其核心激励机制的变化。

理论上说，央地关系的可能变化很可能将对中国的经济发展产生深远的影响。除非中国致力于推进全面的结构性改革，建立一个更加完善的市场体系，不然的话，偏离过去的那种向地方分权的经济体制将凸显中国经济制度的缺陷。

这些缺陷可能会成为经济活力释放和持续增长的阻碍，而在过去，地区分权体制下的政府间竞争至少在一定程度上掩盖了这些缺陷。

Project Syndicate版权所有

www.project-syndicate.org