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工业政策合理化了？/佐摩

2019年07月16日
谢里夫和哈萨诺夫对比了普腾（宝腾前身）和现代汽车，以支持他们的三大原则。

数十年来，两个布雷顿森林机构（世界银行和国际货币基金）一直拒绝承认工业政策（IP，即政府在投资和技术推进的努力）对加速和持续增长、工业化和结构转型的贡献。

最后，两名国际货币基金工作人员——谢里夫和哈萨诺夫打破了禁忌。他们拥抱了工业政策，驳斥了其他发展中国家无法成功模仿东亚工业政策的现有传统见解。



他们辩称，工业政策一直是东亚“奇迹”的关键，为持续“追上”增长提供宝贵的教训。对他们来说，适当的工业政策干预，一直是成功进入更复杂工业活动、初期强大出口导向和有严格问责制的激烈竞争的关键。

奇迹经济体非奇迹

超过半世纪以来，尤其随着亚洲和非洲在二战后去殖民化，发展中国家各走各路，成绩不一，太多国家失败落后。同时，很少经济体追上最先进经济体和企业。

从1960年到2014年，他们研究的182个国家有16个达到高收入水平，说明中等收入国家在两个世代以内达到高收入水平的困难。他们区分了3种“成功”国家，即：东亚奇迹、发现大量石油和天然气的国家，和因加入欧盟获利的国家。

谢里夫和哈萨诺夫坚称，工业政策在东亚奇迹中的关键角色，也曾出现在南北战争后的美国、俾斯麦之后的德国，和明治维新后的日本。他们辩称，东亚工业政策虽然有很多差别，但共同点也很多。



传统的增长公式——改善宏观经济稳定性（通常的方式是反通胀政策）、加强产权，和提供物质和社会基础设施和基本服务，以应对政府失灵——并不足够。

从不同的国家经验吸取有用教训是充满困难的，尤其是考虑到影响增长的外源和结合因素，包括运气。对比着重于平均值的传统经验主义途径，他们对长期跨国增长经验的分析反而说明了研究“尾端”或例外的价值。

技术和创新政策

对比工业政策的较早公式（主要涉及投资和技术），谢里夫和哈萨诺夫提出构成“真实工业政策”（概括为技术和创新政策（TIP））的三大关键原则，即：

●国家干预，以克服国内生产商在较复杂工业中初期冒起的限制，超越“比较优势”的传统理念。

●出口导向，而非进口替代工业化（ISI）；对比的是：为了达到出口竞争力，而以促进初期出口为条件，在国内或区域市场提供有效保护。

●确保有严格问责制的国内和国际竞争力。

宝腾出口不足现代创造品牌

谢里夫和哈萨诺夫也对比了大马的普腾（宝腾前身）和韩国的现代汽车，以支持他们的三大原则。他们辩称，宝腾出口不足，反映了充足构建管理和工程技能，以及作为创新汽车集群的失败。

对比之下，现代汽车成功创造了全球品牌。谢里夫和哈萨诺夫坚称，允许数个韩国工业集团或财阀发展竞争的汽车工业并推动出口，是成功的关键。

先前进才学习调整

政府指导了资本和劳工，进入企业在没有适当激励下很可能不会承担的产业风险，但也承认市场竞争、市场信号和私人界问责制是重要的。

在没有确凿证据下，谢里夫和哈萨诺夫宣称，因政府推动出口，韩国汽车制造商“先前进，才学习和调整”。为了交换低实际利率贷款，韩国财阀必须快速占有外国市场份额，并通过开除无法达到出口目标的高级经理来实施问责制。

竞争和出口的压力，迫使现代汽车增加研发努力和技术升级，1991年生产自己的引擎，之后还有第一辆电动车。韩国鼓励汽车工业中有数个财阀，之后迫使它们重组，仅有少数几家生存下来。

不过，有鉴于大马较小的国内市场和较小的工业产能，培养超过一家汽车企业有确保宝腾的成功吗？韩国可说是浪费的汽车工业竞争，又有什么经济代价呢？

3种发展政策选项

谢里夫和哈萨诺夫强调了政府宏愿、问责制和适应能力的重要性。要以新领域有可行或实际的复杂水平、工业技术的国内所有权等方面来检视政府宏愿。

政策取决于问责制

政府的政策实施必须取决于问责制，负责任的不仅是企业，还有决策者和高级经理。

由于条件会改变、新知识会出现，政策干预必须有适应能力，以便继续有效和可行。

●低速挡：增长的传统途径——改善投资环境、关键机构、基础设施、宏观经济稳定性、投资于教育，和最小化其他政府干预——很可能的成果是相对缓慢的“龟速”增长。

这种政策干预通常可应对政府失灵，但不一定可应对市场失灵，尤其是发展超越传统相对优势的理解、技术较复杂的领域。

●中速挡：这种途径主要依赖于吸引外来直接投资（FDI）进入技术较复杂的工业，以便越来越多地参与全球价值链，或通过改善现有工业的积水水平。由于国内产能有限，它可能加速中收入国家的增长，但不太可能导向可持续发展或“两个世代以内的高收入水平”。

●高速挡：东亚奇迹经济体据说使用“登月途径”，政府创立有竞争力的前沿技术、更复杂工业的国内企业，为高度、可持续的长期增长创造条件。

国内企业向较复杂工业和技术跃进的速度和程度，对持续长期发展来说是重要的。有能力进行此过程的国家，有较好的机会快速成为相对先进的经济体。

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“真正的”全球工业政策/雷达·谢里夫/福阿德·哈萨诺夫

2019年11月06日

在《大西洋》（The Atlantic）1954年1月刊上，时任美国马萨诸塞州资浅参议员的约翰·肯尼迪（John F. Kennedy）表示，从新英格兰到美国南部持续的工业迁移需保证流畅无阻。

他还呼吁政府提供贷款和其他形式的支持，以帮助新英格兰的企业，再培训工业工人，并为当地工业发展机构提供资金。



肯尼迪认识到，政府在振兴南方和促进新英格兰的新工业发展上都发挥着重要作用。工业政策在政策辩论边缘徘徊几十年后，如今重回议程之上。

除了中国提出的《中国制造2025》计划、英国最近发布的《工业战略》和法德新的欧洲工业政策宣言，海湾合作委员会（Gulf Cooperation Council）成员国还计划发展非石油行业，许多发展中国家也在寻求类似的多样化发展。

为了应对国际竞争压力、生产率增长普遍放缓、制造业岗位流失以及不平等加剧等状况，这些政策因而出台。

但工业政策总会在决策者和学者间引起激烈的争论。批评人士认为，这些策略在许多国家并没有奏效，反而导致了裙带关系和腐败现象。

政府应减少干预市场



他们认为，更好的办法是减少政府对市场的干预，改善商业环境，并投资基础设施和教育。在有利条件下，企业和企业家自然会在市场中大量涌现、增长。拉丁美洲和其他地方工业政策的失败案例证实了这一观点。

相反，工业政策的支持者认为，我们生活在市场失灵的世界中，需要某种形式的政府干预。否则，即使在良好的商业环境中，市场中也不会出现新的工业，尤其是先进技术工业。自然，这一阵营关注的是过去工业政策的成功案例，尤其是东亚经济体的成功。

在国际货币基金（IMF）最近的一份工作报告中，我们研究了过去的成功案例，找到了我们称之为“真正的”工业政策应该遵循的三条原则。

在日本、德国和美国，以及有亚洲的“奇迹”经济体之称的新加坡和韩国，政府很早就开始了市场干预，以支持国内企业在新兴以及技术先进的行业中发展。

这些成功的政策特别强调出口导向，并要求企业对获得的支持负责。鉴于其对尖端行业的高度关注，这种“真正的”工业政策实质上是一种技术和创新政策（technology and innovation policy，TIP）。

发达国家和发展中国家都可以利用破坏式创新受益。

技术创新是增长关键

技术和创新是经济增长的关键。中国为了摆脱所谓的“中等收入陷阱”提出了《中国制造2025》计划，本质上也是仿效韩国（以及之前的日本）的工业策略。同样，英国和法德新工业战略都着眼于未来的尖端行业:可再生能源、人工智能和机器人技术。

发达国家和发展中国家都可以利用破坏式创新受益。无论一个国家在全球价值链中处于什么位置，它的尖端科技发展不仅会为国内投资者和企业，也会为其他地方的消费者和行业创造机会。

此外，美国、中国、英国、法国、德国和其他国家的技术进步有助于全球范围的竞争开展、创新发展、生活水平提高，可能使所有人受益。

正如需要双翼才能飞翔一样，实施技术和创新政策需要政府和市场的共同参与。事实上，“政府对市场”恰恰是错误的思考方式。正如我们在2016年的《打破石油魔咒》（Breaking the Oil Spell）一书中指出的，政府必须带头，将资源导向那些市场一开始可能无法自行支持运作的工业活动。

确保私人界发展空间

与此同时，各国政府还必须基于市场信号进行决策，以确保自主、有竞争力的私营部门有足够的发展空间。

正如经济学家马里亚纳马祖卡托（Mariana Mazzucato）所说的，“当公共部门带头行动并且雄心勃勃时，政府将不再只为市场提供便利或者顺从市场发展，而会推动行业新发展。”

正如马祖卡托在《创业型政府》（The Entrepreneurial State）中解释的，当初美国在应对新英格兰旧工业的消失时，也通过公共研发投资和政府采购政策，积极推动科技创新并激励新兴部门创建。

实际上，美国联邦政府在1979年的采购量占飞机、无线电和电视设备采购总额的一半以上。

大体上来说，很多理论和经验表明，政府通过公共研发、提供风险资本、投资基础设施和技术可以支持新技术的成熟化和商业化。

推动创新行业

这些支出不仅有利于现有的创新部门，也有助于创建新的创新行业。

肯尼迪在1961年提出的登月计划最能体现政府主导发展的影响：一个看似不可能完成的任务在十年后变成了现实。

美国支持技术创新的政策推动了科学和破坏式技术的开创性进展，并催生了世界领先的高科技工业。

许多亚洲经济体追随美国的脚步，通过奉行“真正的”工业政策，创造了自己的经济奇迹。

现在，所有国家都有机会找到实施技术和创新政策的利基市场。如果他们成功了，我们所有人都能从知识外溢中受益。

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