发展基建误入歧途?/佐摩

根据联合国贸易和发展会议(UNCTAD)9月底发布的今年度《贸易和发展报告:权力、平台和自由贸易之谬》(TDR 2018),基础设施投资是必要的,但不足以让发展中国家把经济转型成可持续的繁荣。

基于各种原因,发展中国家的基础设施项目正获得广泛的认可。多边金融机构,如亚洲基础建设投资银行,正在相应提高投资,而数个国际倡议,如中国的一带一路,则以基础设施为优先。然而,这些努力或许仍未能加速工业化。

尽管如此,从18世纪的英国到21世纪的中国,最近的讨论仍倾向于忽视基础设施在成功工业化中的核心位置。在聚焦项目可融资性、把基础设施视为国际机构投资者金融资产的论述中,基础设施和工业化之间的关键联系大部分消失了。

过于着重商机

根据UNCTAD对超过40个发展中国家发展计划的分析,显然过于强调(出现在90%计划)基础设施项目存有商机。但对于加速结构性转型,却着墨太少。

尽管基础设施开支被比作高速公路、港口和学校等传统公共事业,近期的政策辩论典型地贬低公共领域,而唱好私人界融资。

主流的可融资性途径,倾向于避免处理基础设施如何能强化生产力、结构性转型,以及许多发展中国家的经济和社会变化。

不过,可融资性不会填补基础设施投资的财政缺口。据近期估计,必需性基础设施的每年融资总需求介于4.6兆到7.9兆美元之间,比现有情况远远需要更多的政府投资。

大多数发展中国家必须把现有基础设施投资水平,即国内生产总值(GDP)的3%,倍增至约6%,才会有显著的转型效果。

在拉丁美洲和加勒比海国家,2015年基础设施投资需求估计是GDP的6.2%,可实际开支仅有3.2%。

在非洲,2016至2040年预测需求是区域GDP的约5.9%,高于现有的4.3%。

在亚洲,2016至2030年的现有和预测投资需求,估计为GDP的约5%。

基础设施投资是必要的,但不足以让发展中国家把经济转型成可持续的繁荣。

基建与转型断联

TDR 2018提倡把基础设施投资放在国家发展策略的校心位置,展现更高的政治意志、试验和规划纪律。然而,目标仅设在把投资回报极大化的项目,很少能满足国家发展的需求。

赫希曼(Albert Hirschman)讨论的“失衡增长”,显示排序和试验,能令公共基础设施和私人投资取得更好的平衡,从而打破阻碍发展的恶性循环。

虽然大多数计划与更广泛的国家策略一致,但是却未见获得良好发展,或面向较长期的战略目标,同时也无法确准辨识出潜在的挑战和障碍。

这些计划鲜少阐明基础设施发展如何实现工业化,或鉴定工具,以确保基础设施投资可加速结构性转型、经济多样化和增长。

这种“断联”主要是因为经济利益和相关政策,主张坚持让私人界参与基础设施发展,并把要达到永续发展目标的“2030年议程”,规划和转型成获利丰厚的私人投资契机。

反之,UNCTAD促请决策者更好地策划如何加速结构性转型。只要项目设计得当,并与更广泛的发展策略兼容并蓄,促进基础设施、生产力和增长之间的正面反馈时,基础设施和发展便能取得更好的对接。

(作者为政府顾问理事会成员之一,前经济学教授,曾任联合国助理秘书长(经济发展),2007年获颁推动经济思想前沿的华西里·列昂惕夫奖。)

佐摩

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