【独家】非土著不平衡心结难解
官企=土著优先

走歪的政经正道(系列2)



不论是新经济政策或官联公司制,在多数人的既定认知里,都是“土著优先”的种族主义政策,目标就是制造马来资本阶级,这一点从不含糊,也根深蒂固。

但,这是政府一再强调,长期“输入”人们印象中的说词,事实或具体成绩究竟如何,没有多少人真正探讨或了解。非土著“代代相传”的不平衡心理,必须解开症结,否则种族之间的芥蒂只会越来越深。

过去,国有企业主要面向国内市场,并且是经营绩效落后的公共企业;时至今日,一些相关研究显示,国有企业在全球经济中已成为显著的存在,不但上市到交易板,拓展到国外市场,且在世界最大和最有影响力企业榜上有名。

艾蒙特雷斯:政府可以多样形式介入经济。

国企站稳世界舞台

2010至2011财政年,福布斯榜上的2000家全球最大企业中,约10%是国有控股企业。这些企业的销售额接近全世界国民总收入(GNI)的6%,超过一些国家的国内生产总值(GDP),比如德国、法国和英国。2012-2013财政年,有关数字比例已上升到14%,而在2011年《财富》杂志的世界500强企业中,国有企业比例高达19%。



研究发现,国有企业的重要性在过去10年劲升。国有企业的收入在《财富》世界500强企业中,比例从2000年的6%增至2011年的20%,而国有企业的就业份额也从19%升至30%!

大型新兴经济体最倚重

一些有着重要国营企业的大型新兴市场经济体,近年出现强劲增长和贸易扩张,并且通过政策支持国有企业对外扩张。

据估计,国有企业制在大型新兴经济体中最为突出,在2000家世界最大企业中,有204家是国有企业,其中70家是中国国有企业,其次是印度(30家)、俄罗斯(9家)、阿联酋(9家)和马来西亚(8家)。这些国家的国有企业制的共同点,就是在国内最大企业中,拥有最高份额的所有权。

这种被一些人称之为“国家资本主义”的新趋势,也开始引起媒体、政策制定者和企业界的关注,国际市场上要求“公平竞争”的呼声随之而起。

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政府介入经济3形式

官联机构、大股东(Substantial Shareholdings)和联营(Joint Venture)形式是今时今日政府介入经济的三种主要形式,介入范围可谓“天罗地网”。

截至2017年初,吉隆坡股票交易所的马来西亚股票交易板上的904家上市公司,71家定义为官联公司,其中33家名列百大企业,在200大企业和300大企业榜上也各有9家,另有9家在500大企业榜上,总占71家官联公司的73%已是高度资本化。

涵盖12主要领域

这些官联公司涵盖12个主要经济领域——银行、公共设施、石油及天然气、种植、保险、医疗保健、工程及产业发展、贸易及服务、媒体、科技、消费产品及工业产品。

民主与经济事务研究中心高级研究员艾蒙特雷斯古密兹教授在最新的研究报告书《政府营商:多样介入形式》中进一步指出,上述71家官联公司皆由5大官联投资公司掌控——雇员公积金局、公务员退休基金局、朝圣基金局、武装部队基金局及国民投资局,以及2家最大的主权财富掌控机构——国库控股及财政部长机构,而这7家投资公司最终是由财政部通过复杂的金字塔组织结构掌控。(注:希盟执政后,新设经济事务部,官联公司掌控权已由财政部转至经济部,国库控股也从财政部撤出,归首相署掌控。)

71家官联公司里,外国股权持有人仅占少数,外国政权投资者的利益亦占少数。事实上,外国投资者在这些上市官联公司所持有的股份持续减少。在10大官联公司里,只有国库控股创立的IHH医保旗下有一家外国公司,即日本三井公司,占约18%股份。

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官企“排挤效应”本地企业太受伤

随着官联公司的不断扩张和深入各个领域,我国的介入策略也开始出现对抗压力。

通过官联公司的政治干预主义模式虽然促进马来西亚经济的现代化,但欠缺监督、且以扶持单一族群经济为目标的政策,仅见短期效益,随着各族群的差距拉近以及时代的改变,加上实践上的偏差,介入政策弊端显现。

经济领域里无处不在的官联公司所产生的“排挤效应”,如今被视为严重削弱或损害本地企业发展的阻力,包括土著企业。

身为马大经济与行政系教授的艾蒙特雷斯古密兹,早在去年发布的政治经济研究著作《财政部官联企业,马来西亚企业的拥有及控制权》(Minister of Finance Incorporated: Ownership and Control of Corporate Malaysia)中指出,从1969年至1980年代中期,土著企业股本所有权确实有显著的增长,但之后到2008年的数据却显示,土著企业股权增长放缓,至2008年仅增至22.9%。

华裔企业股权则呈大起大落趋势,1985年至1990年间大幅增至45.5%,但1995年至1999年却减少至37.9%,至2008年再跌至34.9%;印裔企业股权从1969年至2008年仅从0.6%增至1.6%。

华裔股权惨跌

他特别指出1995年至2008年,本地各族群和外资企业股权的对比。

土著族群股权从20.6%增至21.9%,增幅仅1%左右;华裔股权则从40.9%减至34.9%,减少了7%。

鲜少人注意到的是,外资股权在1995年至2008年这段期间,却从27.7%增至37.9%,增幅超过10%!

他再问——2008年之后迄今则再未有更新的官方数据。为什么?

书到用时:

寻租——垄断经济不光彩

寻租或竞租,在英文的rent-seeking里,通常都不是一件光彩的经济行为,是指在没有从事生产的情况下,为垄断社会资源或维持垄断地位,从而达到垄断利润(亦即经济租)的非生产性营利活动。

政府运用政治行政权力,干预和管制企业及个人经济活动,妨碍了市场竞争的作用,从而创造少数有特权者获得巨大利益的机会。

国企与非土著私企对着干

近年,官联公司评论指出,“双极企业制度”(bi-polar corporate system)如今已是经济领域的一项特征,致使这些国有企业与私有化大型非土著公司,尤其是与华人公司抗衡。

换言之,理应是以国民利益为本的国有企业,却与私人企业相互抗衡,形成对立竞争的关系。

导致大规模“寻租”贪污

其他重要问题也陆续提出——官联公司在私人领域与民间私营企业竞争, 是否是制造动态市场,促进技术性发展的可行方式?通过官联公司介入经济的政府究竟扮演什么角色?是否应该指示以商业为目的的官联公司执行再分配及社会导向的政策?

探讨和议论这些问题的不只是公共政策思想家,也包括国家领袖,重新省思如何建立或制定先进的政府干预形式,一种促进公平经济发展的方式。

“但是,另一个更严重的问题破坏了政府介入经济以推动平衡发展的尝试,即导致更大规模贪污的‘寻租’行为以及政治赞助文化,这类官联公司也是引起社会越来越不满和负面看待政府介入经济的原因。”

华商创设公司变官企

《政府营商:多样介入形式》提及,一些官联公司曾经是华裔创立及全权拥有的私营公司,比如三大官联银行中,就有两家是华人商家创立,即马来亚银行和兴业银行,而联昌集团(CIBM)原是砂拉越华资银行家黄庆昌在古晋创立的联昌银行(Bian Chang Bank)。

政治之手不应伸入公共领域

联昌集团是政府介入金融经济,合并私人银行的其中一项结果(在1965年与土著银行合并,以资助土著公司发展),也将合并行动推向高潮,以致土著银行在后来陷入一系列丑闻中,而后又与商业银行合并为联昌集团。

2006年另一家华资银行南方银行业也并购到联昌集团旗下,最关键的问题在于,联昌集团是由国库控股掌控。

怡保工程(IJM)、金务大(Gamuda)、阳光集团(Sunrise)和实达集团这些曾与官联公司紧密合作的著名华人上市公司,如今也归政府所有(国有企业)。

艾蒙特雷斯直言,政府可以多样形式介入经济,特别是涉及公共利益的领域,比如基本设施,但不该将政治的手伸入工程、产业及商业领域,这也是当前新政府应该审视,避免政治干预过度的问题。

获新经政策护航   

国家资源没善用

我国的官联企业在民间的认知和舆论中,不但是“有新经济政策光明正大‘护航’的官营公司”,更是打着“扶持土著经济”旗号的不公平经济干预,没有善用国家资源分配。

这些情绪化的心理和反应,导致人们无法理性和中肯看待政府介入经济的真实情况,对于既得利益者或群体,干预制度是保障其特权和利益的“好政策”,对于大多数没有受惠甚至受到影响的群体而言,充满弊端的干预制度是掠夺和侵占公共资源为己用的霸权。

弊端须尽速纠正

在《政府营商:多样介入形式》中提及数项在建筑和产业发展的收购,或涉及由前朝执政党巫统提出的赞助,而槟城和雪兰莪的希盟政府也出现控制官联公司趋势,但是一些公司如Mesiniaga和MBM资源就建议政府介入,从而为生产领域提供明确的指南。

艾蒙强调,官联公司有其成果和存在功能,但积累已久的弊端却必须尽速纠正。

官联公司的主要目的,就是提升土著经济水平和竞争力。因此,从1970年代至今,土著经济水平是否已明显提升,甚至追平或超越其他族群,或是经济特权仅仅掌控(或惠及)在少数土著企业家手中,是必须审视的问题。

另外,政府(或者说首相敦马哈迪医生)一再强调“丢弃拐杖”,那几十年来打着扶持土著经济旗帜的官联公司和新经济政策,是否应该适时检讨和改变,有不同的形式和发展?

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特约报道:陈绛雪

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