野村: 中国土地供应不足情况严峻（上）

中国一线城市，如北上广等的房价在近十数年来一直高企，尤其是广州，今年已蝉联“全球豪宅指数”数个季度的榜首，显示当地楼价之高放在全球层面仍是不遑多让。

然而，实际上，中国政府在过去12年以来已针对房市展开了至少4次的打房，却似乎仍无助于抑制房价的大幅攀升。国际知名券商野村证券在研究报告中指出，土地供应不足乃是问题的症结。

我们将此文分成上下系列，并将因果、现状、解决方案和未来挑战等一一列出，务求让读者对中国土地供应问题有深入浅出的理解。

自2005年起，中国房市已经历了4次紧缩-放宽周期。虽然政府在打房上看似不遗余力，但整体房价的升势依然势不可挡。

野村点出，虽然每一次紧缩期会成功稍微抑制房价，但只要政府放松手段，中国房价又会极速反弹至更高水平，而有关当局对此也是束手无策。

“在过去4次紧缩期，政府最常使用的手段乃是针对需求和信贷方面施行控制政策，却没有在供给方面下足功夫。”

该行认为需求和信贷的管制，只足以在短期内治标，长远来看治本效果则一般。“政府无法长期压制需求。一当政策放宽，受抑的需求将会同时涌入市场，推高成交量和售价；而信贷控制则须与宏观货币政策划一步伐，因此，相关政策难以长时间地维持。”

野村总结，需求和信贷控制只能应付眼前困境，但无法维持一个健康的产业市场。而针对土地供应的政策一直是中国政府做得最薄弱的环节，因此有关当局须开始对症下药。

地少刺激房价飙升

该行针对中国28座主要城市进行分析后发现，土地供应（住宅土地供应/固定人口增幅）和房价升幅形成“负相关”的对比关系。

“普遍上，较少土地供应的城市，如北京、上海、深圳、厦门和合肥的房价升势都较强劲；而土地供应较多的城市，如宁波、青岛、沈阳、重庆、西安和昆明等地的房价升势则相对温和。”

野村指出，自2014年，中国土地供应开始急速下降，举例：2016年住宅土地供应仅有7.3万公顷，仅达2013年高峰期的14.2万公顷的近半水平。

“土地和资源局在2010年时公布了‘年度土地供应计划’，但在2014年相关计划宣告终止。自此以后，土地供应一年不复一年，住宅土地供应在2015和2016年分别下跌20%和13%。”

土地供应不足的情况在不同城市则有悬殊，但尤其以一二线城市较为严重。在2015年，一二线城市的固定人口增长分别涨15%和32%，国内生产总值（GDP）和薪资也各有增幅，但土地供应却至升2%和22%。

“因此，人口与财富更多的一二线城市只能面临产业供应不足的窘境，这也造成一二线城市房价高企。2015年时，一二线城市的总楼面面积销售只有5%和33%，但产业销售值却占全国总值的15%和41%。”

严管土地
3大政策

野村提出疑问：中国真的缺乏可改变用途的土地吗？该行认为事实并非如此。在2015年，城市建设用地仅有7700万亩，只达全国已用土地的1%；而耕地则达20.25亿亩，占全国已用土地的20%。

那为何提升待建城市土地一事如此困难？野村认为是因为中国独树一帜的土地制度和严格的政策管控，并分成以下三大因素：

■城乡二元土地制度将斩断了乡郊土地的自由交易，并确保政府是单一土地供应者。

■为保存耕地，中国政府在2006年设下了“耕地红线-18亿亩为底限”，却也限制了可供转换用途土地的数量，如今一线城市如北京、上海、天津和重庆保有极多的耕地数量。

■中国有严格的“自上而下”计划和分配系统。中央政府会制定国家长远发展策略，将主宰省级政府的土地政策，而同时也约束了省级政府提升土地供应的弹性。

市政府主导土地发展

除了中央和省级，市政府在土地供应的供给课题上扮演着重要的角色，更是直接主导城市建设用地的多寡。

市政府每年会与省政府商议争取土地供应配额，制定土地发展计划的详情，如土地位置、土地用途和容积率等。

但同时，市政府也须兼顾当地的经济活动，并确保土地策略与经济目标一致。因此，当局在制定土地供应政策时，会首要考虑三大因素，并在土地供应和经济收益中作出抉择。

■长期的土地销售营收

■GDP增长和稳定税收来源

■如何将潜在影响，如交通堵塞和环境污染等因素降至最低。

无奈的是，野村认为，在其他利益和土地供应之间，市政府往往会倾向于前者。

优先考虑长期土地销售营收

中国政府收入来源，很大一块是来自产业领域的经济活动。在2010至2016年间，土地销售贡献了中央营收的17至25%，而相关税收也占了政府总收入的9至12%。

不过，这并不意味着市政府会希望土地供应可多多益善。虽然高土地供应可激励短期土地销售额，但同时也有可能造成地价泡沫，并吓跑发展商和毁了土地销售的可持续性。

那市政府应如何提升长期的土地销售营收？从经济学角度来看，中国土地供应市场是一个垄断市场，而政府就是唯一供应者。在垄断市场内，唯一供应者会倾向于压制供给、提升售价以博取长期的超凡收益。

这一现象也应验在中国土地市场。由2013至2016年，每年的土地销售面积跌了44%，但土地销售值只减了23%，地价则增了39%。

野村认为，因土地供应配额有限、土地用途转换成本趋高，市政府将会越来越倾向于减少土地供给。

“我们相信，除非该市的财政赤字严重，市政府通常会倾向将土地供给降至一定程度，以最大化长期土地销售营收。”

GDP增长和税收更重要

除了长期土地销售前景，经济（GDP）增长和税收也是市政府极为重视的环节。从市政府角度来看，住宅和商业土地因地价高，可贡献较高土地销售营收，但对于GDP增长和稳定税收一栏帮助不大。

反之，工业用途地和其他（如用来建设交通、公共设施等的土地）虽然因土地销售营收的贡献较低，但对于GDP增长和稳定税收帮助更大，而且甚至有助提升住宅和商业土地的价值。

自2013至2016年，全国的住宅和商业土地供应分别各跌49%和48%。工业用和其他土地供应虽然也是录得跌幅，但情况较前两者轻微。

在2016年，住宅和商业土地仅占总土地供应的14%和7%，而工业用和其他土地的供应则占了23%和56%，显示政府在供应课题上，依然倾向与考虑提升可带来经济效益更大的土地类型数量。

小结:

将探讨土地市场展望中国土地供应长期不足之因，乃是因为中央和省级有自己的经济大方向目标限制，而市政府也在打着自己的算盘，因此没有一方有意真正改善土地供给的问题。

土地供应长期不足造成之恶果，即是房价步步高升，无论政府再打房多少次，房价也只会顽固地只升不跌；尝此恶果者，往往只是平民老百姓。房屋问题不解决，潜在的危机是引发更多社会课题，或进一步将房市推向泡沫。

然而，中国有什么潜在方案解决土地供应不足的问题？而这些方案的执行上又会面临什么挑战？中国近期的土地市场展望又会是如何？这些问题将留待下回分晓。