长期照料负荷沉重
欧盟进退维谷

欧洲难民危机是一记警钟,欧盟之间四分五裂,也是一道鲜明的照镜,反映了在“国家安全”这堂皇理由的背后,隐藏着社会的排外心态,也曝露了“互不干涉”的原则只是不切实际的理想,政治和经济利益才是最主要的考量。

经济压力与收容难民,确实是影响的关系,但并非真正的关键,政治意愿和排外心态才是难民真正的阻难。

尽管欧盟在面对进退维谷的窘境时,也为应对地中海移民潮危机而寻思对策,反应却不积极。欧盟委员会提出“移民强制配额制度”建议,要求欧盟28个成员国,共同分担收容移民的责任,“公平且均衡参与”履行人道责任。

在这项提案下,各成员国将依照国内生产总值、总人口、失业率和过去接受庇护人数等标准,建立“重新分配指标”,作为各国收容难民人数的根据。

庇护寻求者分布不均

从一开始,英国就强烈反对,匈牙利甚至以“疯狂主意”形容,只有德国、奥地利及法国表态支持。这是因为欧盟长期以来的庇护寻求者分布高度不均,2014年的62万6710件庇护申请中,几乎三分之一都由德国接受,瑞典则接收了超过8万件申请。

提案其他内容也包括,到了2020年,欧盟每年额外收容经联合国认定的2万名寻求庇护者,并将为企图以偷渡方式移民欧洲的人建立“合法”管道。

这项提议在9月杪的欧盟峰会勉强以多数票通过,但28个成员国当中,只有意大利、德国、法国和瑞典承担大部分的责任,东欧四国罗马尼亚、捷克、斯洛伐克和匈牙利则坚持反对,最初反对的英国和丹麦拒绝参与,芬兰弃权。

迄今为止,德国是唯一敞开大门接收难民的成员国,其他国家有的内部经济低落自顾不暇,有的种族歧视观念根深蒂固自扫门前雪,最后也只从欧洲边防的项目中,编列了每个月不到300万欧元(约1487万令吉)的新计划,有限的经费却只能用在海域定时巡逻,对救援工作并无多大的实际帮助。

澳洲严格移民政策

此外,在处理难民问题上较受认同的澳洲,在去年和柬埔寨签订协议之后,也开始面对来自联合国及境内人道主义者的批评。该国与柬埔寨在去年9月签订难民安置协议,澳洲提供4000万澳元(约1亿2484万令吉)给柬埔寨,为后者提供专业技术和知识培训,交换条件是将太平洋岛国瑙鲁拘留中心的难民,永久性安置在柬埔寨,安置时间和人数全权交给柬埔寨决定。

澳洲早在2012年就开始执行严格的移民政策,为了遏止难民船只涌入及阻止非法移民入境,其中一个做法就是直接在海上阻截和遣返难民。根据该国政策,被确定为难民的船民,从2013年7月起,都被送到瑙鲁和巴布亚新几内亚的马努斯岛。不过,这些迟迟未被转移及人数持续增加的难民,也开始被视为负担和压力。

难民无限援助有限

难民可以数以百万计甚至数以千万计,只要有杀戮有战争,这个世界的难民就会“无限”增加,但人道援助却是能力有限,收留人数固然是一个问题,长期照料难民的开销,更是一个问题,加上后来的工作及治安等其他问题,对难民和人道援助单位,都是沉重的负荷。

自叙利亚内战爆发以来,单单土耳其就已收容超过160万名来自叙利亚的阿拉伯人及库尔德人。尽管土耳其方面展现很大的善意,但汹涌的人潮已令部分边境城市不堪负荷。到2014年底,照料这些失根难民的费用已达45亿美元,导致该国开始爆发反叙利亚示威。

【截至9月杪的进展——欧盟打算拨款至少10亿欧元(约48.3亿令吉),用于应付叙利亚移民问题,并提供另外的10亿欧元给予土耳其以应付该国目前的200万难民。欧盟执行委员会也计划分配超过3亿欧元(约14.5亿令吉)来为其难民基金加注】

智库义滕研究中心高级研究员兼马大战略及国防研究系硕士蓝中华。

国际条约维护各自利益

大难当前,四分五裂,签多少国际条约终将成为纸上谈兵,所谓“互不干涉”也沦为置身事外的借口,难民逃亡求生路是一望无际的阻难重重。

《申根条约》

国际间往往通过公约互相约束及制衡,区域间也有维护各自利益的条约,《申根条约》(The Schengen Treaty)是其中一项用于方便人员和物流跨境流通的条约,但在此次的难民潮冲击下,欧盟东西部成员国四分五裂,条约也面对撕毁的厄运。

蓝中华简单解说,《申根条约》是欧洲国家之间的协定,目的是取消26个成员国之间的边境检查,并协调申根区之外的边境控制,持有成员国身分证或申根签证者,无论搭火车、飞机或陆路交通,都不必通关检查护照,此举主要是方便国家间的贸易和旅游。

对难民而言,不论是走海路由意大利、希腊上岸,或是穿越马其顿、塞尔维亚边境后进入匈牙利,只要成功进入申根区,接下来要转往德国、奥地利、法国和瑞典等地几乎就不成问题。

《都柏林公约》

根据《都柏林公约》(Dublin Convention),难民入境欧洲后,应在落脚的第一个国家提出庇护申请,先行登记,才能继续展开前往内陆其他国家的路程。于是,意大利、匈牙利和希腊这几个申根边界国家就成了极为重要的第一道关卡和难民进入欧洲内陆的跳板。

蓝中华指出,意大利原本基于人道立场而收容难民,但难民爆量,任何一个国家都没有能力照单全收,而其他欧盟国家却表态拒收,并陆续恢复边境管制,包括德国、奥地利和斯洛伐克,波兰及荷兰也打算跟进。

此举引起几个边界国家的不满,“威胁”准备置身事外袖手旁观的成员国,若不合作致力解决问题,则将难民放行到相关国家,而意大利和匈牙利也确实这么做了,打破欧盟所规定的庇护条款,也令《申根条约》有被滥用之忧,动摇欧盟根基。

接收最多难民、承受最大压力的德国,同时要应付难民、防止人口贩运和恐怖分子混入等难题,虽然暂停《都柏林条约》的规定应对紧急情况,却也忍无可忍出声警告,若欧洲国家无法公平承担接收难民责任,或有必要重新检讨,《申根条约》,恢复出入境管制。面对难以抵挡的冲击,欧洲多国也开始质疑欧盟能否在数十万难民涌入的压力下坚持《申根条约》开放边境的制度。

《威斯特伐利亚条约》互不干涉还是选择性干涉?

在东盟国家之间,包括马来西亚,也曾签署一项《威斯特伐利亚条约》(Westphalia Treaty),这是在1648年就缔结的国际条约,确认3大原则——

1)主权成为国家至高无上的权利;

2)每个国家是对等的;

3)互不干涉对方内务。

在应对1970年代至1990年代时期的越南难民,以及早前的缅甸难民潮,东盟各国先后以“国家安全”和“秉持互不干涉的政策或原则”为由,置身事外。

蓝中华认为,“国家安全”和“互不干涉”的理由,听起来合情合理,而且理直气壮,实际上并不具说服力,也不符合国际社会的要求。在全球化时代,各国之间也不可能实现“互不干涉”的目标,更不可能“独善其身”,而事实上是大多数国家是“选择性干涉”,包括马来西亚。

国家权限模糊

“当前时代的所谓‘国界’,界线其实越来越模糊了。首先是人口、资金、物流的流动,早已模糊‘国家’的权限,其次是国际组织的出现,产生或存在一种叫‘Supra National Regime’的情况,亦即跨国组织,比如世界贸易组织(WTO),就是将自己国家的的贸易权利,上缴到世界贸易组织。”

“当你犯错了,另一个国家可以起诉你,将事情带到世界贸易组织仲裁,若输了就要接受世界贸易组织的裁量权、接受惩罚等等,这也意味着,你失去了自己的主权。但在所谓‘互不干涉’的原则下,世界贸易组织就不应该干涉你,而你却接受这样的干涉。”

他进一步举例,马来西亚将白礁岛和西巴丹岛主权问题交到国际法庭(International Court of Justice, ICJ),即使判决对马来西亚不利,也只能接受。(结果是争得西巴丹岛,输了白礁岛。)

“同样的,作为一个主权国家,国际法庭也不能干涉我们,因为在《威斯特伐利亚条约》下,没有任何一个人可以干涉一个主权国家。但今天我们所看到的是,跨国的国际组织出现之后,国家主权(National Sovereignty)越来越被侵蚀。”

错误论点误导人民

他指出,当面对不想面对或解决的问题,各国重复“互不干涉”的原则时,表现出来的是“不能动摇、不能质疑的国际原则”,而实际上这个论调根本就是错误的论点,并且先入为主、误导人民相信真的有“互不干涉”的存在。

他直言,倘若“互不干涉”是不能逾越的条规,我国当初不应干涉巴勒斯坦和以色列的内政,不应干涉波斯尼亚、塞尔维亚及科索沃的对抗,但事实却是另一回事。实际上,国际间的干涉也不在少数,甚至是无时无刻存在。

说穿了,就是因政治和经济利益而选择性干涉,国际间更不乏“选择性干涉”的实例,甚至因此而导致了今日烽火不断,难民剧增和人道危机的局面。以“互不干涉”为挡箭牌的背后,除了利益考量,更多的是推卸责任。

他认为,没有一个国家能说完全秉持并且做到‘互不干涉’的原则,那是一个太过理想、不可能实现的原则。除非退出所有的国际组织,抛弃所有的国际立场,不参与联合国及任何的国际活动甚至邦交,就像2000年之前的瑞士,完全“不问世事”,在2000年之前甚至不是联合国,也不是欧盟成员。

“当然,经济压力也是一个原因,承担越多难民,就要承担越多的经济负担,从衣食住行到基本福利都将成为责任,不是收留之后就撒手不管,不闻不问,自生自灭。”

南洋商报官网 | Nanyang Siang Pau Official Website
南洋商报有限公司版权所有 | Copyright © Nanyang Siang Pau Sdn Bhd
Solution Powered by