非政府组织参与区域治理
公民社会共治时代来临?

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今年轮到大马担任东盟轮值主席, 并肩负实现在今年内完成东盟经济共同体的建构。

在二战后百废待兴的世界,西方国家实力明显主导着经济发展体系,非西方国家为了适应国际变化纷纷加入西方主导的联合国(UN),国际货币基金(IMF)、世界贸易组织(WTO)等。

另一边厢非西方国家也在逐渐成长,经济逐步崛起,从50年代为保护新兴主权及达到和平崛起所成立的亚非会议(Asian-African Conference)、东南亚联盟(简称“东盟”,AESAN)之外。

非西方的政府间国际合作组织也渐渐林立,尤其在经济领域,亚洲国家一直期望建立其摆脱西方影响的经济体。

除了我们熟知的亚洲太平洋经济合作会议(APEC)之外,还有被视为未来取代西方七大工业国组织(G7),由巴西、印度、俄罗斯及中国共组的“金砖四国”(BRICK)。

不可忽略的是占全世界14亿人口的回教国家已组“回教金融体系”。

而由中国领头的亚洲基础设施投资银行(亚投行)正在创设,此显明西方正面临势不可挡的非西方经济体崛起。

再谈国际组织的发展,除了政府间合作,也出现越来越多的跨国性非政府组织在国际社会有带领议题之作用。

目前来看,非政府组织的发展仍集中兴盛在西方,而亚洲多本土性非政府组织面对资金与资源的局限,以及发展中国家的公民化意识形成缓慢、发展不均衡。

最重要的是发展中国家的民主化程度参差不齐,影响诸如人权议题的扩张且限制了非政府组织跨国连结性之发展。

亚洲需突显人文特质

从殖民统治到经济崛起,亚洲受西方主导极深,其实要摆脱之不止于创建独立的经济体系,还需有突显的人文特质。

由于亚洲有多元化人文特质,所以亚洲应超越“西化”和“中化”的影响,保持区域内多样性元素以体现与众不同的、求同存异的共同体。

实现区域共治时代

故而,在领袖的宏观经济论之外应从人文视角去发展亚洲社会,让人文与经济同步迈进共同体,才不致使亚洲文化只被一二个大国文化价值观取代。

既然如此,亚洲政府须现阶段开始迈向政府与民间社会力量,联合去实现属于亚洲人的区域共治时代。

东盟在亚洲一体化扮演重要的“先锋”,因东盟是当前亚洲区域历史较久、基础较稳定的组织,从原来的五国政府联合发展成为今天的10+3(印度、日本和中国的加入)模式。

今年轮到马来西亚担任轮值主席,并肩负实现在今年内完成东盟经济共同体的建构,这个任务带给我国发挥外交的机会,同时也考验政府调和区域利益的能力。

东盟一体化挑战

东盟范围正不断扩大,而中国与印度———两座崛起的人口大国———都在东盟行列内,加上泛太平洋上的发达国家———美国、澳洲、纽西兰、日本也参与共同体经济。

庞大文明区域要融合为一个整体的难度实大且成为大国之间角逐利益的场所。

目前东南亚内的安全还不是最稳定的状态,尤以边界存在的冲突问题最为政府棘手,如缅甸边界的果敢民族抗争、泰国南部的回教徒及菲律宾南部的回教徒分离运动。

此外,南海也有重大的边界领土主权的争议,足以引发菲律宾、越南与中国的国际冲突。

跨国性的经济活动和人文交流促使非传统安全问题的暴增,比如非法移民、文化冲突、传染病毒、恐怖主义等,加上先进的科技加速了问题的传播速度。

决策追不上问题变化

故此,政府需要有绝对主权来控制边界安全,但又因此无法割让主权共治区域。

无可否认,政府在区域问题的治理上内依然是最重要的。

但政府的决策又远追不上区域问题的变化多端,如共享情报、技术和军情外,如环境、社会生活层面的事务,以及难调节的利益问题等可尝试联合非政府组织。

政府可以非正式的制度安排填补政府正规运作上的失衡,非政府组织也真正发挥了服务社会的功能,并与政府共同分担国际义务。

其实成熟的非政府组织乃蕴藏大量社会资本与国际网络,并有专业智识的人才可助政府一臂之力,提供建议与协调区域矛盾。

笔者并非理想化非政府组织的执行能力,但社会高程度参与区域共治才是一体化最理想的状态,全球治理才具有意义。

非政府组织参与不足

我国一贯以中庸对外及务实的外交理念发展与周边国家和区域的多边合作框架。

在加入联合国后,又与新加坡、泰国、印尼、菲律宾共组东盟,70年代与中国破冰建交、与阿拉伯世界共同发展回教金融体,与英联邦国家及东南亚各国维持传统的友谊关系。

总之,我国以世俗化政权又温和的回教主义穿梭在西方和非西方间,曾为菲律宾政府与反政府军调解,也在回教世界和西方中间扮演调解“鸿沟”的角色。

但我国现备受瞩目的是政府的行政能力将如何在各种区域问题,包括经济一体化、南海问题、气候暖化的阻碍下,推动东盟共同体的建设。

边界利益威胁安全

此外,边界利益也促成区域内不少冲突威胁国家的安全。菲律宾反政府军的活动就殃及我国沙巴沿海地区经常发生人员被掳与财物受损。

我国政府虽有扮演协调者的经验,但在庞大且复杂的区域政治问题上,政府想以“一人之力”自上而下地去推动区域共同体社会的任务,恐怕等同推动“梦幻工程”。

东盟利益还涉及中美大国的较量,中国与美国正不断加大投入亚洲的力量,以影响该区域的经济及政治。

东盟国家正因两大国的竞争关系也形成某程度上的两派,即是菲律宾、越南及印尼依赖于美国势力,高调反击与中国在南中国海的纠纷,而马来西亚和其他国家则倾向与中国和平谈判的方式并低调处理。

聚合利益路难行

由此而见,马来西亚调和及聚合东盟的利益认同之路不易行。

除了增强政府的执行能力,或应与非政府组织、公民社会共组合作机制以推动东盟共同体的建设。

现阶段来说,非政府组织参与建构东盟共同体还是极少,我国社会对区域一体化及东盟共同体的概念还很模糊。

东南亚的非政府组织力量还处在发展中状态,发展困难之一是资金来源,部分的非政府组织还要依赖西方国家给予资助,非政府组织发展不完善也显示民主社会不够成熟。

体现民主社会最佳途径

但我们都知道政府、社会、国家是共同体不可少的主体,而若社会的主体长期被忽略,即使建成“共同体”,也是一个缺乏社会共识的空洞型体。

政府自上而下推动一体化很难发现微观经济社会的难处,更难发现对微弱群体的文化需求,然非政府组织则能弥补这些遗憾。

实际上,少数民族的经济利益和文化利益如何融入一体化、环境与社区的保育活动、改善落后地区的卫生环境与教育资源分配等等,确实可让跨国非政府组织与公民社会、公司与政府展开协商合作。

减少政府财务支出

这除了可减少政府的财务支出和人才培训的成本,也可使民间社会透过互相合作与协调机制,促进社会对共同体的共识,以加速东盟共同体的进程,并可对区域安全与稳定起到作用。

在各国都鼓吹民主政治转型之下,民主程度却参差不齐。所谓治理,是蕴含民主、自由和平等的社会共治,所以若让非政府组织参与区域治理,会是体现民主社会的最佳途径。

大马经济转型中系列185
黄婉玮(中国厦门大学国际关系博士生、大马经济网研究员)

 

黄婉玮

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