战争与人道系列1:武器贸易条约 管制违法交易

经过7年的谈判,联合国大会终于2013年4月,以绝大多数票通过《武器贸易条约》,并于2014年12月生效,成为第一个监管合法常规军火进出口贸易的国际条约,杜绝非法武器贸易,减少生灵涂炭,被视为历史性的进步。

亚太地区多国政府及红十字会的法律专家,早前聚集在吉隆坡举办的“东南亚区域国际人道法律研讨会”,进一步讨论《武器贸易条约》和加强国际人道法的实践性。

军火武器泛滥,每年有数十万平民因武装冲突而流离失所、受伤、遭强奸或丧生。

尽管国际社会有一系列的国际法、人道法及人权法等司法制度,但获取武器的管道依然方便,部分国家的国内法,对于武器更欠缺严格管控,美国就是其中一例。

武装冲突越来越多,无辜死伤的平民人数也逐年增加,联合国大会最终议决实施以人道法和人权法为基础的《武器贸易条约》,制定严格的武器转让和进出口标准,通过国际社会力量,管制全球的武器出口、进口、过境、转运及中介等“国际贸易活动”,防止和消除非法武器贸易。

国家报告制度

红十字国际委员会东亚地区代表处高级政治顾问郭阳指出,《武器贸易条约》主要是用于管控《联合国常规武器登记册》内的7大类常规武器及小型武器和轻武器,包括作战坦克、装甲战斗车、大口径火炮系统、作战飞机、攻击直升机、军舰、导弹、导弹发射器以及自动步枪等等,这些常规武器的弹药和零部件也列明在条约的管控范围内。

“条约第5条第2款和第4款规定,每个缔约国必须建立武器控制清单,并且建立国家报告制度,定期向大会报告武器进出口贸易情况。倘若有关武器的进出口贸易涉及违反联合国宪章下的议约,亦即违反联合国安理会制定的武器禁令规则,则必须停止有关武器的进出口交易。”

违法停止出口

另外,条约也规定,武器出口国在出口武器之前,必须对进口国进行考察和评估,确定有关武器不是用于“严重违反战争法和人权法的犯罪行为”,比如恐怖主义、跨国性的有组织犯罪、灭绝,才能批准出口。倘若有合理及重大理由怀疑有关武器将被用作违法行为,则必须停止出口。

“这是武器贸易条约最主要的核心含义。”

郭阳早前出席研讨会时接受《南洋商报》专访,扼要解说《国际人道法》(International Humanitarian Law,简称IHL)及《武器贸易条约》的宗旨和效力。

他强调,《武器贸易条约》主要是在国际社会建立一个军火常规武器贸易的高标准,同时关注地区和平与安全。

“这项条约不针对任何特定的国家,但对武器贸易大国影响较大是必然的事。”

能起实际效用?

一项国际法的管辖权限,尤其裁决权和惩处权,能否起到实际效用,实践制订相关法律的宗旨和目标,是最主要的重点,否则只是纸上谈兵。这也是《武器贸易条约》必须面对的实际问题——当某个国家违反条约,谁来负责审判和执行惩处行动?若非缔约国,又要如何约束有关国家的武器进出口贸易?

郭阳坦言,条约“没有惩处权”,较为明确而肯定的是,遵守及执行已通过并且生效的国际法则,责任在于国家的意愿,而根据现有的国际法规定,违法国家必须承担责任。

所有签署成为缔约国的国家,意味着条约对这些国家具有约束力和管制效力。不过,郭阳特别解释,“签署”只是代表“我愿意接受它(条约)的约束”,但并非立即生效,而是必须“经过国内的批准程序”,才算承认及接纳条约的管制权力。

大会报告执行条约

条约规定缔约国自行确定国家管制制度的形式结构和立法基础,采取一系列的国内立法、行政和实践措施,并且评估有关新措施配合遵守《武器贸易条约》的义务。

他进一步解释,目前《武器贸易条约》所建立的执行机制,主要在于“报告制度”,每个缔约国必须在年度大会上,报告该国的执行条约方式,包括国内立法以及管控常规武器的措施等。

“在每年的缔约国大会上,倘若有国家明显违反条约的规定,将成为大会的讨论议题,应该采取怎样的具体措施,直到各国达致协议……”

无论如何,国际法也规定,只要有关国家签署条约之后,就不能做出明显违反条约目的和宗旨的行为。

起始阶段尚待改进

郭阳补充,《武器贸易条约》目前仍处于起始阶段,将来会继续讨论和改进不足之处,包括加强条约的执行力,建立更有效的执行机制。

“我们(红十字国际委员会)认为《武器贸易条约》能改善以往常规武器贸易不受管控的情况,因为我们呼吁所有的主要国家都应该签署成为缔约国,并且认真执行条约。

“实际上,所有国家都这个条约都很重视,许多国家也已采取行动,通过国内立法的配合,管控武器进出口贸易,包括美国和中国。”

中东签约意义非凡

迄今为止,《武器贸易条约》已有130多个缔约国,其中65个是常规缔约国,其中以欧洲、非洲和南美洲3个区域最多,亚太地区的签约率相对偏低,亚洲国家显得不够积极,反而中东地区的以色列、黎巴嫩、土耳其和阿联酋都已签署成为缔约国。

郭阳认为,连年战火,内战外战不断的中东国家,尤其那些正在经历武装冲突的地区,签署《武器贸易条约》,同意接受条约管控及履行责任,意义更为重大。因为签署成为缔约国之后,等于同意执行条约所协定的义务与责任——管控武器进出口、转让和中介贸易,避免被滥用于灭绝种族及危害人类等严重违反人道的犯罪行为。

亚太地区签约率低

他强调,《武器贸易条约》“并非取消武器贸易或消除战争”,而是尽一切努力,做当前所能做的事,管控武器的使用方法和手段,消除非法武器贸易。

至于亚太地区在《武器贸易条约》的签约率偏低,他说,其中一个主因在于“签约程序”,亦即各个国家的国内法律,是否愿意调整或配合条约的内容?两者间倘若存在冲突或差距,相关国家是否愿意考量及调整,采纳条约为国家管制制度的一部分。

他指出,在签署成为《武器贸易条约》缔约国之前,有关国家首先须审查本身现有的国家法律,检核两者的条款内容是否有冲突或差距,而后在国内立法,批准将条约内容纳入国内司法系统,才算正式接受《武器贸易条约》的管制。

中韩或将签署条约

“在决定是否成为缔约国及签署采纳条约之前,一个国家需要考虑的因素非常多,尤其是国内现有的法律系统是否受到影响或存在一些障碍,而最终是否批约,决定权在于这个国家本身。”

在东南亚,新加坡早在2014年12月已签署成为缔约国,并且着手在国内推行条约规定的措施,而我国也是当中的签署国。

据郭阳所知进展,韩国预料可在今年内解决相关的程序问题,成为《武器贸易条约》缔约国,中国方面也积极配合,评估现有的国内法,待完成后将在适当时候签署条约,或批准接受这项条约。

管制权限

从20世纪末到跨入21世纪,全球武装冲突以国家内战和宗教战争突情况最严重,也最令人担忧,《武器贸易条约》所能扮演的角色及管制权限,自是关心的焦点,也是问题的关键。

对此问题,郭阳强调,《武器贸易条约》并非直接针对任何一场战争,“作战原因是什么”也不是条约的关注重点,而是从管制常规及危险武器着手,限制军火武器进出口贸易,避免使用高危武器犯罪,造成大量的无辜死伤及大范围的危害。

双方按照规则作战

他进一步解释,从战争法角度来说,战争是一个事实状态,亦即军队交锋的状态,是长时间的、有组织的暴力行为所构成的武装冲突,至于作战的原因,那是另一个问题,而不管战争的原因为何,只要开展了一场战争,双方都得按照规则作战,这是战争法的意义。

“所以不管是侵略方或是被侵略方,不论你觉得是侵略或是自卫,都得按照规矩,不代表你是‘出于自卫而展开反击’就能为所欲为,置战争法于不顾。”

互相牵制监督共识

人是需要受管制的,没有法则的世界,结果只有天下大乱,至于其实际效力,则是在有了互相牵制互相监督的共识之后,才有共同努力实践目标的力量。

说得坦白,要避免战争和死亡,管制军火终究只是“纸上谈兵”,唯有只有做到“没有军火”,才能真正减少战争、减少伤亡。

然而,当前局势,恐怖主义横行无道,多个区域武装冲突不断,烽火连天时刻,妄谈消弭战争,国际社会只能着手于当前所能做的一切努力,从管制常规及危险武器开始,尽量减少无辜的死伤以及种种不人道行为。

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